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英国政府采购制度
      
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    当前国际上通行的政府采购制度起源欧洲。早在1782年英国就建立了政府采购,中央各部门的采购活动都是在政策指引的基础上进行。经过长期的发展演变,特别是1973年英国加入欧洲经济共同体以后,逐步形成了一套较为完善的政府采购体系和运作规则。
    1、 政府采购的基本程序
    从决策程序上看,各政府部门的政府采购都实行自我决策。各部门完全可以根据本部门的需要进行采购。各部门在采购决策中受到两方面的制约,一是这些部门所有采购商品和服务都必须在财政部授权支出的范围之内;二是他们的所有支出都必须向议会负责。
    财政部通过预算确定收入和借款需求,对未来三年中每年的公共支出做一个“总额控制”,并在各部门支出和应急备用资金之间做出总额控制的分配建议,并以此向议会提出资金要求,在每年的“公共支出咨情”中得到解决。下院通过投票批准预算,议会进一步通过“拨款条例”,“拨款条例”赋予各政府部门支出拨款的正式权力。
    政府部门的所有支出都要得到议会授权是一条基本原则。如果有必要,政府部门可通过“补充预算”得到更多资金,但只能专款专用。各部门的支出都要受现金总额的限制,而且只能在资金划拨的财政年度之内支出。在“总额控制”的前提下,政府部门的少部分支出可在法律规定的范围内一次性使用。
    每个部门都有一名会计官员,他主要负责公共财政秩序和法规,同时保证财政支出周全合理,物有所值。根据政府会计条例,会计官员们必须关注财政部颁布的《采购政策指南》和《采购实施指南》。
    各部门的支出受议会“全国帐户委员会”的监控,该委员会受由“部门审计员兼总审计长”领导的“全国审计办公室”协助。部门审计员兼总审计长享有高度的独立权,既有权决定审计程序及方式,也有权进行一些属于其职能范围的检查,有权决定其向议会所做报告的内容,有权对财政资金使用是否经济有效进行检查。检查目的之一是政府支出采购中是否做到“物有所值”。
    综上所述,政府采购是在政府政策、预算控制、个人责任和议会监控的前提下进行的。
    除此之外,英国的政府采购发展还受到其他一些因素的影响,主要有:采购行为的职业化程度提高;政府通过公共部门行为的私有化提高资金使用效率,将原先在内部承包的项目或战略性订购转为向市场招标公开竞争;在政府的私人融资优先制度中,各部门主要采购以资产为基础的服务而不是资本性资产;其他公私合伙形式的发展,如合资经营或公共部门赞助私人部门项目。
    应指出的是:自从英国1973年加入欧洲经济共同体之后,政府采购就受到日益增多的各种法律条款的限制。
    英国政府采购实行比较松散的管理体制。从政府采购的机构看,英国中央各部的预算部门和地方政府都拥有自行采购的权力,独立承担本部门、本地区的采购事务,财政部作为政府采购的贯彻、调节和牵头机构主要起管理作用。另外,还有采购代理机构和采购行业协会,协助政府采购的实施。从政府采购的法律依据及规定都散见于各类法律法规之中。从政府采购的政策看,英国政府采购政策都偏重于原则和要求,且以采购本身为出发点,较少要求运用政府采购来实现某些经济目标。以英国为例,除军事采购外,中央一级的政府采购一年达130亿英镑,地方一级的政府采购一年达470亿英镑,合计约占GDP的12%。
    英国采购的具体运作,一般都经过以下几个过程:制定采购计划——确定采购需求——执行采购方式(选择供应商)——签订采购合同——合同履行——采购评估。英国权威机构的研究对成功的采购表述为:通过适当的渠道,以适当的价格获得适当数量、适当质量的商品或服务,并在适当的时间送到适当的地点。要达到这一目标,采购所必须经过的每一个过程都要加以认真对待。
    第一,制定采购计划。英国预算支出部门一般制定三年的采购计划。计划由财务计划和业务计划两部分组成。编制的计划递交到财政部备案、汇总。财政部有专门负责备案支出部门的管理人员,对三年计划每年进行一次评估,主要是评估当年的采购计划安排的合理性,并对当年各部门支出做出总额控制的分配建议。当年采购计划与支出分配有差距时,财政部会对支出部门当年的采购计划安排提出质询,并有权将计划退回,要求支出部门重新编制。达成一致后,经批准,就由各预算支出部门独立组织实施。
    第二,确定采购需求。各预算支出部门完全可以根据本部门的需要进行采购,但所采购的商品和服务,必须在财政部授权的支出范围内。采购部门在确定采购需求上,承担有一定的咨询义务。一些历史较长、规模较大的采购部门或采购代理机构,对于一些经常性、固定的物品还制定标准,进行标准化采购。有的甚至根据用户要求,设计特殊的需求标准,以便供应商对其产品加以改进,在投标时符合用户的要求。
    第三,执行采购方式(选择供应商)。根据欧盟政府采购指令等规定,公共采购超过一定数量的必须在欧盟官方杂志上公告,实行国际竞争性招标。在英国,货物或服务超过10万英镑、工程超过350万英镑的采购。
    第四,签订采购合同。政府采购合同在欧盟采购指令或财政部制定的政府采购指南以及一些采购行业协会的有关文件中都有范本可参照制定。一般短期的、一次性的采购行为,采用固定价格合同。长期的采购行为,有的就需要采用可变价格合同。合同期限没有特别的规定,视情况而异。在英国,不同采购金额的合同必须由不同授权权限的采购官员负责签订,以明确采购职责和权限。
    第五,合同的履行。合同签订后,一般不可改变,并随即按合同约定履行合同。在英国,政府采购资金的支付从时间上看,实行即期付款。一般在收到发票及收据的30天内,要将贷款支付给供应商。对于提前付款,可享受早期付款折扣。从支付人看,实行自行采购或委托代理采购的,由预算支出单位或用户支付;实行集中采购,由财政部门统一支付。
    第六,采购的评估。采购的评估主要是起到对采购的监督、分析和对采购人员能力的评估等多方面的作用。不同的采购机构或采购中介代理机构,往往有不同的方式。较严格的采购评估是聘请独立的财务分析公司和专家进行抽查,被抽查的采购项目从采购计划制定到合同履约的全过程都要进行非常严格和仔细的审查。
    2.政府采购的基本原则
    政府部门和其他公共机构采购商品和服务都必须做到“物有所值”。“物有所值”就是所采购的物品总成本和质量上都必须能满足使用者的要求。
    在政府采购中“物有所值”主要是通过竞争来实现的。根据有关法律(如欧共体)规定,政府各部门在进行采购时可以自行决定最符合合同要求的竞争形式,要以最合理的价格采购自己需要的商品和服务。而且,有效的政府采购还能激发供应商之间的竞争,推定更高级竞争的进一步形成,从而有利于未来的采购,使之更加“物有所值”。竞争是政府采购的一条核心原则。
    政府不会通过政府采购去追求社会或其他政治目标。但政府部门却可以自由地根据各自政策环境选购友好合作方式的产品,同时拒绝与不友好的供应商的往来,拒绝同犯有严重职业犯罪行为或经济状况不佳的供应商做生意。
    政府鼓励采购方消除不利于小公司参与竞争的障碍,但并不意味着歧视大公司。地方优惠政策并不存在,但对于经过注册登记的残疾人工厂,情况有所不同,他们在投标合同时,出价可以低于欧共体规定的最低价,享有优先中标的机会。
    3.采购方式与周期
    政府采购的基本方式可以概括为:一是精心挑选供应商,要求他们以各自的生产产量、产品规格和生产执行情况进行竞争性投标;二是对于以价格为主要因素又相对较容易些的合同,各部门采取公开招标方式,让任何对合同感兴趣的供应商都参加投标竞争;三是对于较复杂的合同,如私有经济项目,则应采取协商和竞争投标相结合的方式进行;四是对于少数极为复杂的合同,则只采取有竞争性的协商谈判方式;五是对于极廉价的采购或极例外的特殊情况,采取单方投标的方式;六是投标后再协商的方式,这种方式可以更好的用好资金和改进合同细节,对买卖双方都有好处。
    过去,政府采购要求通过采购中心进行。而现在,各部门的权利较大,可以自由决定是否通过采购中心为各部门和其他公共机构签订采购初步协议。
    政府采购职业化在以下方面具有重要特征:政府部门参与了计划决策、项目确立、购买及合同管理的全过程。严格履行规定程序、各部门责任明确及内外审计公开,最大限度地防止不合理或不道德行为的发生,确保最大限度地“物有所值”。
    最近,政府采购制度的一个新发展是在采购中引进政府采购卡的做法。使用政府采购卡,采购人员可以在授权范围内下订单时用采购卡支付。政府采购卡的使用,由于免去许多票据而可以节省巨大的开支,同时还可确保向供应商及时付款。
    政府各部门的采购必须执行英国即期付款标准,在他们签订的合同条款中必须包括这样一条:要求供应商在与其承包人签订的合同中写明即期付款的条款。
    对于合同期限没有特别的限定,但它们必须有一个符合合同目的的恰当期限,合同的条款模式多种多样,没有人为的硬性限制性规定。
    4.法律法规
    英国的政府采购法律法规大致包括如下内容:一般合同与商业法律;法定职责,如遵守国际条例;专门法律规定,如对行贿受贿或不公正合同条款的处理;旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内商品和服务自由流动的欧共体条约及规定;世贸组织政府采购协议和其他国际协定,欧盟是这些签订邪约方之一;法律先例,特别应包括这样一个案例:英国上诉法庭曾认为一个考虑恰当提呈标价的公共机构违反了默认合同,按这种合同一切损失都应获得赔偿。也就是说,上诉庭认为在合同裁决过程中还存在一个默认合同。
    5.政府采购政策是针对政府各部门及其机构提出的,同时也要求政府采购职责范围内的其他机构加以遵循。例如:政府各部门可以为其他单位的活动提供资金,其财务备忘录必须提出资金使用的明确目标,政府采购必须实现物有所值。
    政府采购的主要支出部门有:国防部、社会保险部及救济机构、卫生部及全国卫生服务机构、环境、交通部及地区部门、教育及就业部、内政部,包括监狱服务机构、内陆税务局、海关及国内货物税收总署、北爱尔兰办公室、苏格兰办公室及威尔士办公室。
    在欧共体政府采购协议附录1附件1中可以找到中央政府机构及其他机关的名单。
    其他政府公共机关的名单由内阁办公室每年公布一次。
    总额控制(包括文职人员的报酬、项目基金和采购)大约占国内总值的40%。1997-1998年的数额如下(单位:10亿英镑):社会保险为71.2;卫生为34.4;地方政府为76.0;其他为63.8。
    在很大程度上,财政部授权的支出可在一定范围内使用,但在大项目和特殊项目上的支出通常需要同财政部经费小组协商。
    在财政部门通常有一个采购牵头人,他负责制定部门采购政策以使物有所值。采购牵头人要向高级官员和各部部长提出建议,说明如何在部门内部组织采购,哪些合同需要中央的坚定,以及应该采取何种采购技术等。在财政部的领导下还安排采购牵头人交流经验,解决一些共同问题。
    近几年来,各部门对他们使用的资产负有直接责任。例如:建造政府大楼的责任就从中央机构转移到一些具体部门,对某些援助性服务开始硬性收费,并逐步将这些服务部门私有化。此类例子包括文职人员膳食组织、前资产服务机构、出纳办公室等。私有化之后,那些商品和服务现在要从私营部门采购,与之相似,英国国有工业,如交通、电讯、能源和水力部门已转变为私营部门,他们的商品和服务现在需要通过竞争采购。
    同时,财政部在对部门支出管理上采取了更严格的办法,即对所有现金限额加以控制,其重点在于强调对部门活动的评估而不是对为这些活动的开展而进行的采购。这种做法早在1984 年就已明确。政府采购实施方案需要发展和改善以达到和私营部门的最佳实施方案相配。最近,财政部组建了一个负责购买的中央单位,即重新命名的采购实施小组,其目的是为了汲取私营部门的专门知识和在政府内促进最佳实施方案。它的部分职员是文职人员,部分职员是来自私营部门的职员。这个小组已为部门里的采购人员提出了一系列指导。当前一些需解决的问题是:
  一是为可控制的支出收集跟更好的数据;二是跨部门协作;三是提供连锁管理;四是政府采购进一步专业化;五是确保对采购职能在管理和使用资源的规划中所起的作用有更好的了解。
  采购实施发展小组和采购政策制定单位同驻一地,采购政策制定单位在国内政策、商务谈判、英国履行和运用欧共体及国际义务,乃至对来自欧洲委员会的垂询做出一致答复和对在欧洲法庭之前采取程序进行调整等方面都起了牵头人的作用。
  财政部内还有一些单位对政府采购事务有业务关系,这些部门包括私人融资单位,它处理关于私营融资项目的政策和实践问题,并组成特别工作组,组员是从私营部门抽出的临时文职人员。特别工作组对专为私营容资项目所提的特别提案进行审查,确保项目可行。
    6.投标申诉
  在英国,政府采购领域里很少有诉讼发生。政府采用传统的方式处理议会对合同裁决程序的抱怨。除了有关合同中规定的申诉外,很少有合法的不久存在。原则上,蒙受损失的投标商可向法院要求强制的和最终的补偿,但并不存在特定的调停。
  当有必要实行欧共体指令并向那些因违反欧共体章程蒙受损失或险遭损失的欧共体商品供应商提供规定的补偿时,情况就不同了。根据欧共体法则,可以做出如下决定:
  一是供应商有遵守英国法规、服从指令的责任;二是这种责任最高法院可强制执行;三是此程序要求立即得到执行,除非法院同意,否则,三个月内必须强制执行;四是赋予法院终止裁决过程、驳回决议或赔偿损失的特殊权力;五是一旦签约,规定损失赔偿金为唯一赔偿;六是交由法院考虑进行损失赔偿的恰当基数,例如:投标费用、丧失机会的损失和收益损失;七是法院可以按照正常的程序和惯例处理这类问题。例如,关于权衡便利、考虑采用临时补偿或关于在临时补偿悬而未决时采用双方承担损失的方法;八是展望未来,考虑设立某种法庭是否合适,例如,减轻法院工作量或让高等法院的诉讼费用更低。
  以上这些措施已实施6年多,现在正用于欧洲其他国家供应商和适用政府采购协议的供应商。鉴于法院审理的诉讼案件寥寥无几,完全没有必要再设法庭。但他们仍在考虑是否需要选择一种解决纠纷的形式,如调停、和解或仲裁。
  7.与地方政府的联系
  地方当局是通过选举产生的机构。他们在法定职责内做出各自的采购决定。要履行它们受托于民众的职责,即高效办事原则,保证物有所值。它们需要独立的审核机关——审计委员会委派的独立审计机构的监控。
  地方当局的法律体制和中央政府的法律体制相差无几,但还包括:
  (1)《1972年地方政府法案》要求地方当局颁布有法律效力的命令,规范对合同的裁决;
  (2)《1980年地方政府房屋及土地法案》针对机构内部对有关建筑和交通的各种活动进行强制竞争投标的做法提出了要求;
  (3)《1988年地方政府法案》扩大了强制竞争投标的要求,包括了人力、行政及专业服务;
  (4)《1992年地方政府法案》为相关政府部门提供了如何执行强制竞争投标的说明。
  英国政府期望通过竞争实现物有所值,认为只有有效的采购,才能激起供应商之间的竞争,才能真正做到物有所值,这是一条核心原则。在英国的政府采购中,地方优惠政策并不存在,但对于经过注册登记的残疾人工厂,情况有所不同,他们在投标合同时,出价可以低于欧共体规定的最低价,享有竞争最优标的机会。
  政府采购最普遍的方式便是那些被精心挑选出来的供应商凭各自的生产产量、产品规格和产品性能情况进行竞争性投标;对于以价格为主要因素又相对较容易选择的合同,各部门可以采取公开招标方式,让任何对合同感兴趣的供应商都参加投标竞争;而对于较复杂的合同,比如有秘密内容的项目,则采取协商和竞争投票相结合的方式进行采购;对于少数极为复杂的合同,则应采取有竞争性的协商谈判方式;只有对于极廉价的采购或极例外的特殊情况,方可采取单方投标(单一来源采购)的方式。
  政府采购卡(即办事人员在授权范围内用于下定单的支付卡)的引进是最近的一个措施。据预测,这种采购卡的使用可在开具发票方面节约相当大一部分开支,同时,可提供管理信息和确保向供应商及时付款。
  在财政部门内通常有一个采购负责部门,这个部门负责制定部门采购策略以实现物有所值。例如:采购负责部门要向高级官员和各部部长提一些建议:该怎样在部门内部组织采购,哪些合同需要中央的鉴定,怎样发展或获得必需的采购技巧。在财政部的领导下还安排采购负责部门交流经验,解决一些共同问题。
  财政部组建了一个负责政府购买的中央机构,即重新命名的采购实施小组。其目的是为了汲取私营部门的专门知识和在政府内促成最佳实施方案。当前正致力于更好的解决如下一些问题:为按制支出设立更好的资料库;实行跨部门协作;提供连锁管理;进一步发展采购专业化;确保有关各方对采购职能在管理和资源使用规划中的应有作用有更好的了解。
  在英国,国内国际采购并无太大差别,但如下情况除外:在欧共体规定和政府采购协议基准线以下的合同,通常不在欧共体公报上刊登;非欧洲国家的供应商有权投标取得合同,但这种权利仅限于签署政府采购协议成员国的供应商,而且是在签署政府采购协议时提出过这种要求的;当欧共体实用规定实施时,在欧共体的商品和非欧共体的产品报价相当而后者的供应商在签署政府采购协议时并没有提出申请的情况下,欧共体的产品有优先权。
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